Un hueco fiscal de $5,4 billones encontró la Contraloría General de la República al realizar un análisis del comportamiento del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC).

Este déficit acumulado que presenta el Fondo tendrá que ser cubierto, eventualmente, con recursos del Presupuesto General de la Nación, advirtió el organismo de control.

El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) entró en funcionamiento en 2009, con la pretensión de estabilizar los precios al consumidor final por medio de mecanismos de ahorro y desahorro, evitando trasladar completamente los incrementos de los precios internacionales al Ingreso al Productor y por consiguiente a los consumidores.

En otras palabras, la intención era crear un mecanismo fiscal para poder ahorrar en momentos de bonanza y desahorrar cuando hubiera condiciones de escasez.

Sin embargo, el Fondo no ha logrado operar como inicialmente se planteó, debido a la declaración de inexequibilidad del componente que permite el ahorro, por lo que, para seguir operando, su financiación ha tenido que hacerse  a través de otras fuentes, lo que se ha traducido en el déficit señalado.

Tras realizar este estudio, la Contraloría estimó necesario alertar a las autoridades económicas para poner atención al déficit del FEPC y, sobretodo, evitar que siga aumentando y genere en algún momento riesgos a las finanzas públicas.

Un déficit que puede crecer

Lo primero que se encontró en este análisis, realizado conjuntamente por la Contraloría Delegada de Minas y Energía y la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras, es que entre 2009 y junio de 2014 el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) generó este cuantioso déficit (de $5,14 billones), que puede aumentar.

Los costos de la suscripción de pagarés destinados a cubrir los diferenciales de precios alcanzaron a 2015 un valor de $0,38 billones, producto de las operaciones de crédito de tesorería.

En concepto de la Contraloría, la situación anterior desvirtúa el propósito de sostenibilidad incorporada a la normatividad del Fondo a partir de su mecanismo de compensación de períodos de ahorro con aquellos de desahorro.

Por otra parte, desde el segundo semestre de 2014 hasta marzo de 2016, no se han realizado nuevas liquidaciones de diferenciales entre el FEPC y los refinadores de combustible.

“Esto significa que existe la posibilidad de que se hayan causado un diferencial de compensación en favor de los refinadores y/o importadores, lo cual conllevaría a futuros incrementos del déficit del Fondo”, advierte el estudio del organismo de control.

En el período de análisis, la volatilidad del ingreso al productor de la gasolina y el ACPM, fue en promedio inferior a la volatilidad del Precio de Paridad (PP), es decir el precio de referencia en mercados internacionales.

Que se abra el debate

Con el análisis realizado, la CGR plantea la necesidad de abrir un debate sobre este tema, donde se mire con cuidado si es necesario replantear los objetivos pretendidos con la estabilización de precios de los combustibles y su instrumentalización, ya sea mediante el FEPC o mecanismos alternos a éste.

En vista de que después de más de cinco años de puesto en funcionamiento, el FEPC no ha reportado resultados concordantes con los objetivos para los que fue creado, la CGR considera que  se requiere una revisión, desde distintas ópticas y actores, de la política de estabilización de precios de los combustibles.

Respecto a las causales de déficit del FEPC, para la Contraloría amerita un análisis exhaustivo la asignación de subsidios en regiones fronterizas, dado que éstos dificultan una lectura transparente del efecto económico que la  determinación del IP genera. Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015, estos subsidios en la actualidad rondan los $260 mil millones anuales, equivalentes a más de la cuarta parte de la acumulación de déficit del FEPC.

El déficit acumulado del Fondo no solo se explica por los diferenciales de precio, sino también por disposiciones ajenas al mecanismo de compensación como estas, según las cuales en las regiones fronterizas del país y para determinadas cantidades de combustible sometidas a aprobación del Consejo Nacional de Política Fiscal (Confis), se aplica un valor inferior del IP general, lo cual constituye un subsidio.

Un  total de 171 municipios en la actualidad son objeto de este subsidio, orientado a combatir el contrabando y a fomentar la economía de las zonas de frontera.

El FEPC debe cubrir el monto de este subsidio, lo cual equivale a incurrir en un déficit continuo no recuperable por vía de ahorros obtenidos mediante el diferencial de participación.

En materia legal, la Contraloría considera apremiante que el Ejecutivo impulse acciones orientadas a la estabilidad en las fuentes de financiación del FEPC si es que desea darle continuidad a este mecanismo. “En particular, en lo que respecta al diferencial de participación, se requiere explorar los efectos redistributivos que conlleva devolverle vigencia jurídica, o de manera alterna, los efectos de sustituirlo permanentemente por recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN)”.

Origen del hueco fiscal y sus efectos

Desde 2011, dado que no existían ahorros para pagar las compensaciones a los refinadores, fue necesario recurrir a una fuente alterna de financiamiento: créditos de Tesorería, tramitados mediante la suscripción de pagarés a favor de la Dirección del Tesoro Nacional, la cual suministra los recursos para el pago a los refinadores.

En razón a que estos créditos tienen plazos predefinidos para su redención (un año, prorrogable por otro más), y a que el Fondo no logró obtener por vía de los diferenciales de participación los recursos para su pago, estas obligaciones, junto con los intereses causados, tuvieron que atenderse mediante colocaciones de títulos TES.

A finales de 2011 y a comienzos de 2013 fueron suscritos pagarés por $1,7 billones y $1,3 billones respectivamente, y la colocación de títulos destinada al pago de estos dos créditos tuvo lugar en el primer semestre de 2014.

Dado que el FEPC no posee recursos propios para atender la obligación derivada de los pagarés, la liquidez obtenida con la colocación de TES le retorna a la Tesorería el monto prestado al Fondo junto con los intereses causados ($3,2 billones en total), a la vez que queda creada una carga fiscal futura a la Nación en el Presupuesto General de la Nación (servicio de la deuda pública), conformada por los pagos de cupones y el principal a los tenedores de los títulos.

Durante los años de 2013 y 2014 los diferenciales de compensación continuaron superando los diferenciales de participación, y por tanto se suscribieron nuevos pagarés con el Tesoro, generando costos adicionales por intereses. En total el FEPC ha suscrito cuatro pagarés correspondientes a operaciones de crédito de tesorería, con intereses causados por $0,38 billones.

Al agregar todas las fuentes de recursos a favor y en contra del Fondo, se obtiene –como se indicó antes- un balance deficitario por $5,14 billones a junio de 2014.

Frente a la expectativa de que en el mediano plazo el saldo del Fondo fuese cercano a cero como consecuencia de las compensaciones de ahorros y desahorros, la evidencia ha resultado adversa al objetivo de sostenibilidad financiera.

Impacto fiscal del actual financiamiento del Fondo

Según el más reciente Marco Fiscal del Mediano Plazo, el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) explica casi la tercera parte del ajuste efectuado al endeudamiento de la Nación mediante títulos y representa cerca del 3% de todo el financiamiento mediante este instrumento.

La Contraloría General de la República advierte con preocupación que, si bien el FEPC no está caracterizado como una entidad contable pública y las operaciones que realiza frente al Tesoro no son de naturaleza presupuestal, la sustitución de créditos de tesorería por colocaciones de deuda sí da lugar a afectaciones futuras al Presupuesto General de la Nación, con el consecuente efecto fiscal, como efectivamente se vislumbra en el texto de la nueva Reforma Tributaria.